החלטה בתיק בש"א 9135/06

1.         בפני שתי בקשות שהגישה התובעת בשני תיקים לפטור מאגרה, על פי תקנה 20 (15) לתקנות בית המשפט (אגרות) תשמח- 1987 (להלן: התקנות), הקובעת כי בין ההליכים הפטורים מאגרה גם "תובענה בעניין הקניית רכוש לצורכי ציבור לטובת הציבור לפי דין, או לביטול הקניה כאמור". בהסכמת הצדדים אוחד הדיון בשתי הבקשות.

א. בכתב התביעה בת.א. 655/06 (התביעה הראשונה), טענה התובעת כי היתה הבעלים הקודמים של מקרקעין נשוא התובענה (להלן: המקרקעין) וכי הנתבעות שינו את יעוד המקרקעין והפרו חובתן הקבועה בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). התובעת עתרה לפס"ד הצהרתי לפיו מחובתן של הנתבעות היה לפנות לתובעת ולהציע לה לרכוש את המקרקעין בחזרה לבעלותה, בהתאם להוראות סעיף 195 לחוק. בנוסף לכך ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות בסך של 6,600,369 ש"ח בצירוף מע"מ, בגין אי עמידתן בהוראות החוק, ולחלופין בגין הפרת חובה חקוקה ו/או עשיית עושר ולא במשפט. לחלופי חלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות להשיב לה את המקרקעין ללא תמורה, מאחר שהנתבעות לא עשו שימוש המקרקעין בהתאם ליעודם.

ב. בכתב התביעה בת.א 970/06 (התביעה השניה), עתרה התובעת לפס"ד הצהרתי לפיו מחובתן של הנתבעות היה לפנות לתובעת שהיא בעלים של 50% מהמקרקעין נשוא התובענה (להלן: החלקה), ולהציע לה פיצוי בגין הפקעה בהתאם להוראות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת ההפקעה). בנוסף לכך ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות ברכישת זכויות הבעלות של התובעת ביתרה החלקה, וזאת מחמת אי היכולת לנצלה לאחר ההפקעה. עוד ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות בסך של 1,616,730 ש"ח בצירוף מע"מ, הצמדה וריבית בגין אי עמידתן בהוראות פקודת ההפקעה והן בגין שימוש במקרקעין בשטח העולה על מידת ההפקעה לגביה נמסרה הודעה לפי הסעיפים 5 ו-7 לפקודת ההפקעה, ולחלופין בגין עוולות של הסגת גבול, רשלנות, היפר חובה חקוקה, ו/או בגין עשיית עושר ולא במשפט. 

התובעת הסתמכה בטעוניה על האמור ברע"א 9075/05 עזבון המנוחה לילי לוין ז"ל נ' עירית הרצליה ואח' , תק-על 2006(1), 2206 (להלן: עניין לילי לוין), וכן על ההחלטה בע"א 2227/93 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נגד שאול פיכמן , דינים עליון, לו, 384.

2.         המדינה התנגדה לבקשה למתן פטור גורף מתשלום אגרה לתובעת, בטענה כי על פי תקנה 20, העניינים הפטורים מאגרה הם תובענה בעניין הקניית רכוש לצרכי ציבור או לביטול הקניית רכוש כאמור, אך בכל הנוגע לסעד ההצהרתי ולסעד כספי, עליה לשאת באגרה כדין האמור בתקנות. תקנה 20 מסייגת בראשיתה את חלותה למקרים שאין לגביהם הוראה מפורשת בתקנות; לגבי סעד הצהרתי, צו עשה ופיצויים בגין הקניית רכוש, יש לשלם אגרה מופחתת כאמור בפרט 8(א) לתוספת הראשונה של התקנות, ואילו לגבי יתר הסעדים הכספיים המבוקשים על ידי התובעת, אשר אינם נובעים מעצם הקניית הרכוש או ביטולה, על התובעת לשאת בתשלום אגרה בגובה 2.5% כאמור בפרט 3 לתוספת הראשונה.

3.         נוכח טעוני הצדדים התקיים דיון, בעקבותיו הודיעו הצדדים עמדותיהם המעודכנות.

א. המדינה חזרה בה מדרישתה לתשלום אגרה מלאה בגובה 2.5% בגין הסעדים הכספיים הנתבעים בגין העילות הנזיקיות ועשיית עושר ולא במשפט והודיעה עמדתה כדלקמן בשתי התובענות: בגין הסעד המבוקש בכתב התביעה, המבקש לתקוף את עצם ההפקעה, יחול הפטור מתשלום אגרה המצוין בתקנה 20(15) לתקנות. באשר לסעדים האחרים הנכללים בכתב התביעה, על התובעת לשלם בגין סעדים אלה במצטבר, אגרה מינימאלית, בשיעור הקבוע בסעיף  8(א) לתוספת הראשונה לתקנות.

ב. התובעת עומדת על דעתה כי היא זכאית לפטור מאגרה בגין כל הסעדים הנתבעים בכתבי התביעה, שעניינם הקניית רכוש לצרכי ציבור או לביטול הקניית רכוש לצרכי ציבור, כלשון תקנה 20(15), לרבות הסעדים החלופיים. לטענתה, עמדת המדינה כי יש ליתן פטור רק על חלק מהסעדים, אינה עומדת בתכלית החקיקה, שכן אינה משקפת את כוונת המחוקק להקל באופן גורף על תובע בגין רכושו שהופקע על ידי המדינה, ועלולה לגרום לכך שכל תובע יאלץ לבקש פיצול סעדים, תוצאה שעלותה לקופת המדינה תהיה יקרה יותר, תוך בזבוז זמן שיפוטי. לחלופין, חזקה כי בגין הסעדים הכספיים תקבע אגרה מינימלית כמפורט בתקנה 3(א) לתקנות.

דיון

4.         א. תקנה 20(15) לתקנות האגרות קובעת:

"20. ענינים הפטורים מאגרה

פרט אם יש על כך הוראה מפורשת בתקנות אלה, לא תשולם אגרה בעד הענינים כדלהלן:...

(15) תובענה בענין הקניית רכוש לצרכי ציבור לטובת הציבור לפי דין, או לביטול הקניה כאמור;".

התובעת טוענת כי מכח תקנה זו יש לפטור אותה כליל מתשלום האגרה בגין כל הסעדים המבוקשים על ידה בשתי התובענות. כאמור, ניתנה הסכמת המדינה לפיה התובעת תשלם לכל היותר אגרה לפי תקנה 3(א) לתקנות האגרות בשתי הבקשות, ולכן אין מקום לדון בטענתה ביחס לתביעה הראשונה כי יש לחייב אותה בתשלום אגרה לפי פרט 3 לתוספת הראשונה לתקנות. כמו כן, אין עוד צורך לדון בטענתה כי עסקינן במכר רגיל מרצון ובתמורה, וכי ככלל אין להחיל על התובענה את הוראות תקנה 20(15). יאמר רק כי בעניין לילי לוין קבע בית המשפט בשאלה דומה, כדלקמן:

"(ב)  בית המשפט קמא ראה את הדברים במשקפי הלכת חברה לשיכון עממי נ' עירית רמת-גן, פ"ד לה(3) 295 (הנשיא לנדוי), וסבר כי משלא פורסמה התכנית לעת הרכישה אין לראות בה הקניה על פי דין. ואולם, דבר זה עתיד להתברר לכשיידרש בית המשפט המחוזי לתביעה לגופה ויעמוד על תחולתו של סעיף 195. שלב זה תבוא שעתו, ולעת הזאת יש להיזקק לתביעה כפי שהוגשה...כאמור, איני נדרש להבחנה שבין מקרנו שלנו לפסק הדין חברה לשיכון עממי, אך - מבלי לקבוע מסמרות במקרה הספציפי - פרשנות סעיף 195 בוודאי כרוכה, ככל הוראה במשפט המינהלי, בגדרי תום לב".(עניין לילי לוין, בעמ' 2209).

ב. עוד ייאמר כי נוכח הסכמת  המדינה למתן פטור מתשלום אגרה על התקיפה של עצם ההפקעה בשני העניינים, איני רואה לעסוק באבחנות הקיימות בין שתי התובענות. לפיכך, עוסקת החלטה זו למעשה אך ורק בשאלה, אם יש מקום ליתן פטור מוחלט מאגרה בגין הסעדים האחרים, או אם יש לחייב את התובעת באגרה מינימאלית. משחזרה בה המדינה מהטענה כי יש לחייב את התובעת בתשלום אגרה לפי פרט 3 לתוספת הראשונה לתקנות, בכל הנוגע לתובעה הכספית הנובעת מכח עילה בנזיקין או לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט, יש לבחון כיצד לפרש את תקנה 20(15) לתקנות האגרות לאורה של תקנה 3  לתקנות האגרות הקובעת כדלקמן:

"3. הליכים שרואים את שוויים כבלתי ניתנים לביטוי בכסף [תיקון: תשנ"ו(4), תשנ"ח, תשנ"ח(2)]

(א) הליך שהסעד המבוקש בו הוא צו הצהרתי, צו לא תעשה, צו עשה, צו אכיפה, ... קביעת גובה הפיצויים או תשלומי האיזון בשל רכוש שהופקע או שנפגע שלא בדרך הפקעה לצרכי ציבור או לטובת הציבור לפי כל דין, ... יראו אותם כהליך ששווי הסעד המבוקש בו אינו ניתן לביטוי בכסף".

התובעת טוענת למעשה כי תקנה 20(15) מתייחסת לכל סעד הכרוך בתביעת פיצויים, וגוברת על האמור בתקנה 3(א), ואילו המדינה סבורה כי יש באמור בתקנה 3(א) הוראה מפורשת כאמור ברישא של תקנה 20(15).

5.         לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, אני רואה לקבל את בקשת התובעת חלקית, ולהבחין בין הסעדים השונים הנתבעים על ידי התובעת. בכל הנוגע לפסק דין הצהרתי, לצו עשה ולתביעה ההשבה של המקרקעין נשוא שתי התביעות, תופטר התובעת מתשלום אגרה, אך באשר לכל תביעותיה הכספיות לרבות אלה הנובעות מהעילות הנזיקיות ועשיית עושר ולא במשפט, בגין ההקנייה של רכושה לצרכי ציבור, תשלם התובעת אגרה מינימאלית, לפי תקנה 3(א) לתקנות.

א. יש לפרש את שתי התקנות על פי כללי פרשנות החקיקה הנהוגים בשיטתנו. ככלל, לשון החוק היא נקודת המוצא, ומן הלשון עוברים לתכלית. (רע"א 3899/04 מדינת ישראל נ' שמואל אבן זוהר ואח' , תק-על 2006(2), 836, סעיפים 14-19 והאזכורים שם (להלן: פרשת אבן זוהר)).